莫于川

• 1:中国人民大学法学院

摘要(Abstract)：

本文对制定十八届四中全会决定、全面推进依法治国方略的宏观背景和战略意义试做分析,深感其提出了深入改革发展新时代的战略方针和基本目标;对十八届四中全会决定强调的"依宪治国"、"依宪执政"做力图深入的解读,深感其特殊意义在于强调了必须坚持数十年中国特色社会主义改革发展道路取得的探索成果和前进路向;逐项探讨十八届四中全会决定在法制建设新十六字方针的基础上提出六项重大任务的综合考量和基本内容,重点探讨易被忽视、易生歧见的依法执政与依法治国方略的辩证关系,深感四项目标性任务和两项保障性任务都颇具新意、极为宏大、非常艰巨;尝试分析了深入推进依法行政、加快建设法治政府须要省思的若干认识问题,深感观念更新是制度创新的认识基础和思想先导,坚持共同建设、法治中国的路向是实现中国梦的可靠保障。

关键词(KeyWords)： 四中全会决定;依法治国;依法执政;依法行政;共同推进

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation):

作者(Author): 莫于川

参考文献(References)：

• 1 四中全会决定开宗明义地提出:全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国,这是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关中国共产党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》单行本,人民出版社2014年10月出版,第1—2页。
• 2 十八届四中全会决定提出的第六项重大任务中,专门规定了党政主要负责人承担推进法治建设第一责任人的职责,各级人大、政协、一府两院的党组织要承担领导和监督本单位模范守法执法的职责,要长期坚持政法委员会的组织形式并限定履行六项职能,要把法治建设成效作为工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系,要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用,此外还在党的领导部分纳入了国防和军队建设法治化、依法保障一国两制实践、加强涉外法制建设等新内容,意在通过数十项具体的改革举措,从宏观、中观、微观层次,从各类组织机构的有关职责,来加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
• 1 外界对于中华人民共和国的历史,有“毛泽东时代”、“邓小平时代”的说法。前者是指1949-1978年的三十个年头,简称“前三十年”,后者是指1979年至党的十八大的三十多个年头,简称“后三十年”。这两个“三十年”都是中国共产党带领中国人民探索建设中国特色社会主义道路的艰难改革历程,都有许多经验教训,值得尊重和总结,绝不能互相否定。毛泽东主席曾在集思广益的基础上于1956年4月25日发表历史性演讲《论十大关系》,就是对“前三十年”社会主义革命和建设道路的经政战略构想和系统安排,具有科学性和前瞻性;由于当时的高层领导们发生认识偏差,自己抛弃了这一经政战略构想和系统安排,前进方向和工作重心发生严重误判,教训极为惨痛。现在迎来可能开启的“习近平时代”,当然须要吸取历史教训,及时推出并坚持配套实施经政改革的战略构想和系统安排,这就是此处要做讨论的话题。
• 2 当时确定了10个专题,成立了30个调研组,每3个组完成1个专题,共形成10个研究报告,加上1个序言,拟最终形成1序10章的决定草案。笔者当时在重庆工作,也受组织委派加入了一个调研组,题目是“改革一切以行政级别划线的官本位体制弊端”,本组已基本完成调研、撰稿任务。
• 3 “价格双轨制”是指20世纪80年代中前期,由于当时并存的商品物资的计划价格、指导价格、市场价格,每年产生大约2000亿元的“价差”,这是一笔近乎天文数字的巨额财富,其中相当一部分被“官倒”瓜分了(“官倒”是指有官方家庭背景关系的一些“官二代”开办的皮包公司经过倒卖物资审批文件,中国大地上一夜之间就冒出许多百万、千万富翁)。于是,抗议此种腐败现象、旨在“反对官倒”的学潮日益高涨,整个社会的政治热度越来越高,政治风险也越来越大。
• 4 这个历史事件在著名的长篇通讯《东方风来满眼春——邓小平同志在深圳纪实》中得到反映、值得一阅(文载《深圳特区报》1992年3月26日第一版,由时任该报记者陈锡添同志撰写)。
• 1 例如2012年12月4日在北京召开的1982年宪法颁布30周年纪念大会上,习近平总书记提出如下要求:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”这个表述非常清楚、突出地强调了须要运用法治思维和法治方式解决改革发展的难题。
• 2 狭义的现行宪法是指1982年宪法,广义的现行宪法是指1982年宪法加上31条修正案,最广义的现行宪法是指在此基础上加上宪法惯例和宪法解释。它们是我国数十年改革探索的一个缩影,生动地反映出坚持数十年改革探索得到实践证明的积极成果和正确路向。正如习近平总书记指出的,不能用前三十年否定后三十年,也不能用后三十年否定前三十年,前三十年和后三十年都是我们党领导全国人民探索建设中国特色社会主义道路的努力过程,都有许多经验教训值得总结汲取和坚持完善。实际上,前后两个三十年的改革发展探索经验,都通过立宪和修宪集中体现在现行宪法中,成为弥足珍贵、理应善用的思想解放和制度创新成果,绝不能假借“重新进行顶层设计”、“重新摸着石头过河”之名,故意轻视、随意忘记或任意抛弃这些宪法精神、基本原则和制度规范。
• 1 由于1982年宪法是以1954年宪法为基础、汲取新中国进行社会主义革命和建设30多年改革探索经验特别是忽视法制建设的深刻教训而大修形成的,即1954年宪法的2.0版,因此1982年宪法可视为此前主要改革探索成果的一个集中体现。例如,1956年4月25 日毛泽东主席代表党中央所作《论十大关系》的长篇讲话,就新中国的经济、政治、行政、文化、社会、环境等许多领域的重大问题作了系统深入的论述,可视为第一代中央领导集体对于中国特色社会主义建设道路的基本认知、指导方针和战略构想,即便现在来看也是比较符合国情且富有远见的,许多认识后来也吸收到1982年宪法中。可惜由于当时高层的注意力转移等多种原因,《论十大关系》的宝贵思想成果后来没能坚持实行,留下教训深重的历史遗憾。
• 1前4个法治体系与国际共识接轨,后1个法治体系(党内法规体系)则是中国国情的体现。形成完善的党内法规体系,这是一种新理念、新提法,具有丰富内涵和中国特色,也是一项不易实现的艰巨任务。
• 1拟推出的《法治政府建设实施规划》早已形成草案,正在征求意见、修改完善的过程中,这与四中全会决定的研究起草过程几乎同步,加之参与文件研究起草人员有交叉,所以规划草案的部分内容实际上已写入四中全会决定,这为该实施规划的正式出台打下了基础。目前的规划草案共四个部分构成:第一部分是指导思想、总体目标和衡量标准,提到多种指导、共同推进、一体建设;第二部分提出七项主要任务;第三部分提出五项重点工作;第四部分是九个组织保障和落实机制。期盼这个文件能够早日出台,使得我国的法治政府建设有更明确细致的工作抓手,更全面、更给力、更有效地推动法治政府建设工程。
• 1参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》单行本,人民出版社2014年10月出版,第48—49页。
• 1 除此之外,还有一些行政活动方式,如行政经营、行政出让、政府采购、公共服务等,虽然具有民事活动的某些性质和外观,但也具有显著的行政性(例如公共管理性、国家政策性、行政目标性、官方导向性、政府品牌效应性等),不宜简单地归类于一般民事活动。此外,在行政活动中还有一些虽无明显的目标导向性且不产生法律效果但产生某种事实效果的行政事实行为,以及许多单纯的行政服务行为,它们也有别于行政许可、行政处罚、行政强制等传统的行政行为,对于行政管理过程产生一定影响,也值得研究并加以规范化。
• 2 所谓条理法,是笔者近年概括论述的一个法学概念,特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范,它以立法精神、法律价值和法律原则为基本内核,是与实体法和程序法相呼应的法概念。条理法广泛存在、富有功用,它先在于实体法和程序法,指引着实体法和程序法的建构和运用,而且能在没有明确的实体法和程序法规定之际,直接发挥实体法和程序法的规范作用,可以避免适用法律中的教条主义、形而上学的做法。条理法解决的是一部法律的方向、品格和功能问题;法律适用的依据应当丰富多彩。除了常规的法律条文、法律规范之外,立法上可以规定,在执法和司法过程中,执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下,可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据。正确认知和积极运用法律原则和法律规则(法律规范),全面准确地理解和恰当运用条理法、实体法和程序法,方能为推进依法行政、依法办事、公正司法打下现代法观念和法制度的基础。一些国家和地区实行判例法制度,司法机关运用判例断案,其实运用的也是条理法。从行政法制的实际情况看,学者、法官对经典案例进行总结并写出文章,人们对他们总结出的自然公正、越权无效、行政公开、正当程序、比例原则等法律价值、原则都能接受,才产生前例约束后例、上例约束下例的法律实施效果。究其根本,他们运用的是案例蕴含的法原理也即条理法,而不仅仅是判例的形式,这也是条理法在行政法领域的运用实例之一。就推进依法行政、建设法治政府的重大任务而言,只有将行政条理法(也称为条理行政法)、行政实体法(也称为实体行政法)、行政程序法(这是广义的行政程序法,也称为程序行政法,包括行政立法程序法、行政执法程序法、行政司法程序法、行政诉讼程序法等)整合起来,才能形成完整丰富的行政法治体系。仅就行政执法领域而言,已经通过立法明确规定了并实施着某些条理法,例如在实施行政许可过程中应遵循便民的原则(《行政许可法》第六条),在行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则(《行政处罚法》第五条),在实施行政强制过程中应坚持教育与强制相结合的原则(《行政强制法》第六条,请注意时隔多年之后在立法上规定“教育”的顺位发生了有意义的变化)。如果仅仅把行政法理解为关于实体问题和程序问题的法律条文、法律规范,那是片面、肤浅的,在特殊情况下甚至会表现出严重的负面后果。如果公务人员在学习新出台的法律之际,只是简单看看那些具体的实体规定和程序规定,完全忽略这部新法关于立法精神、立法目的、法律价值和法律原则的规定与内涵,那就易于走入误区,在执法和司法实践中存在很大的风险性和危害性,这方面教训很多。